СЕВАСТОПОЛЬСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 20 августа 2015 г. по делу № 3-8/15

Севастопольский городской суд в составе:
председательствующего судьи - Дудкиной Т.Н.
при секретаре - Н.
при участии:
заявителя - ФИО2,
представителя заявителя - ФИО6,
представителя заинтересованного лица - ФИО7,
прокурора - ФИО8
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление ФИО2, заинтересованное лицо - Правительство Севастополя о признании недействующим нормативного правового акта,

установил:

ФИО2 обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, просит признать недействующим постановление Правительства Севастополя от 13 июля 2015 года № 619-ПП и перечень участков, запрещенных для купания на водных объектах в городе Севастополе.
Заявление обосновано тем, что оспариваемое Постановление не соответствует нормативному правовому акту высшей юридической силы - Водному кодексу Российской Федерации, нарушает права и свободы заявителя на использование водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, гарантируемых статьей 6 Водного кодекса Российской Федерации. Заявитель также указывает, что запрещенные для купания водные объекты, указанные в приложении к Постановлению описаны с помощью неопределенных понятий, означающих территорию суши, а не водного объекта.
Также в обоснование заявления ФИО2 ссылается на принятие оспариваемого Постановления с превышением Правительством своих полномочий, поскольку купание граждан является использованием водных объектов для личных нужд. А потому установление правил осуществления такого водопользования частью 3 статьи 6 Водного кодекса отнесено к компетенции органов местного самоуправления, а не исполнительной власти.
В судебном заседании ФИО2 и его представитель поддержали заявление. Настаивали на удовлетворении по основаниям, изложенным в нем.

Представитель Правительства Севастополя в удовлетворении заявления просил отказать, указывая, что принятое Постановление не противоречит положениям статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации, принято полномочным органом, права и свободы заявителя не нарушает, в том числе относительно каждого из 49 запрещенных водных объектов. Пояснял, что оспариваемое Постановление принято в соответствии с Правилами охраны жизни людей на водных объектах, утвержденными Постановлением Правительства Севастополя от 31.03.2015 № 235-ПП, которые разработаны в соответствии с Типовыми правилами охраны жизни людей на водных объектах, утвержденными МЧС России от 03.12.2001 года.
Прокурор, давая заключение по делу, полагала заявление обоснованным в части несоответствия оспариваемого акта статье 6 Водного кодекса Российской Федерации.
Суд, выслушав пояснения заявителя, его представителя, представителя Правительства Севастополя, изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора, считает заявление подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.
Законодательным Собранием города Севастополя принят Устав города Севастополя от 14 апреля 2014 года № 1-ЗС, часть 1 статьи 11 которого устанавливает разделение государственной власти в городе Севастополе на законодательную, исполнительную и судебную.
Государственную власть в городе Севастополе осуществляют постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти города Севастополя - Законодательное Собрание города Севастополя, Губернатор города Севастополя - высшее должностное лицо города Севастополя, Правительство Севастополя - высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя (часть 2 статьи 11 Устава города Севастополя).
Согласно статье 31 Устава города Севастополя исполнительную власть в городе Севастополе осуществляют Губернатор города Севастополя, Правительство Севастополя и исполнительные органы государственной власти города Севастополя.
Статьей 35 Устава города Севастополя определено, что Правительство Севастополя, исполнительные органы государственной власти города Севастополя на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов города Севастополя и правовых актов Губернатора издают постановления и распоряжения Правительства Севастополя, приказы и распоряжения исполнительных органов государственной власти города Севастополя.
30 апреля 2014 года Законодательным Собранием города Севастополя принят Закон города Севастополя № 5-ЗС "О Правительстве Севастополя".
Согласно части 1 статьи 8 Закона города Севастополя № 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" правовые акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства. Правовые акты по вопросам организационно-распорядительного характера и не являющиеся нормативными принимаются в форме распоряжений Правительства.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Судом установлено, что 13 июля 2015 года Правительством Севастополя принято Постановление № 619-ПП "Об утверждении перечня участков запрещенных для купания на водных объектах в городе Севастополе. Этим Постановлением утвержден перечень участков, запрещенных для купания на водных объектах в городе Севастополе. Причинами запрета купания на определенных участках указаны как: обрывистый берег, вероятность камнепадов и оползней, фарватер для судоходства кораблей и маломерных судов, валуны у обреза воды, труднопроходимый берег, ремонтные работы, обвалоопасный участок, участок вблизи нефтеналивного терминала, необорудованное побережье, участок не исследован на наличие взрывоопасных веществ, стоянка маломерных судов, территория заповедника, культурно-исторический центр и фарватер судоходства, необорудованный для купания участок, судоходная часть бухты, берега непригодны для купания.
Нормативный правовой акт был опубликован (обнародован) на официальном сайте Правительства Севастополя.
Согласно ч. ч. 1 - 3 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено Водным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами. Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, которые определены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из установленных органами местного самоуправления правилами использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
Согласно п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.2006 № 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации после их согласования с рядом уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Согласно п. 1.4 Правил охраны жизни людей на водных объектах в городе Севастополе, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 31.03.2015 № 236-ПП, ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов в том числе для купания и массового отдыха осуществляются в строгом соответствии со статьей 6 Водного кодекса Российской Федерации с обязательным оповещением населения через средства массовой информации, посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов, и иными способами.
Согласно ч. 4 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации на водных объектах общего пользования могут быть запрещены в том числе купание, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В частности, согласно ч. 1 ст. 41 Водного кодекса Российской Федерации одними из причин приостановления или ограничения водопользования указаны угроза причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, установление охранных зон гидроэнергетических объектов и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.
Так, основания для ограничения водопользования предусмотрены ст. 49 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ст. 26 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".
В развитие п. 1 ч. 1 ст. 41 Водного кодекса Российской Федерации частью 5 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов.
Законодательством города Севастополя дополнительные основания для приостановления водопользования не установлены. Закон города Севастополя от 14.08.2014 № 62-ЗС "О защите населения и территорий города Севастополя от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ссылка на который содержится в преамбуле оспариваемого постановления, содержит общие нормы о полномочиях Правительства Севастополя по обеспечению безопасности людей на водных объектах.
Таким образом, установленные постановлением Правительства Севастополя № 619-ПП ограничения водопользования подлежат оценке на предмет их соответствия вышеуказанным требованиям федерального законодательства.
Вместе с тем, в данном постановлении Правительства Севастополя не содержится указания на конкретное положение ч. 1 ст. 41 Водного кодекса Российской Федерации, послужившее основанием для запрета купания.
Из толкования содержания графы "Причины запрета купания" в Перечне следует, что таким основанием является угроза безопасности жизни и здоровью людей ("обрывистый берег, вероятность камнепадов и оползней", "обвалоопасный участок", "фарватер судоходства"). Однако вывод об обоснованности установления данных ограничений может быть сделан только на основании подтверждающих документов.
Согласно ст. 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и в соответствии с разъяснениями Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (п. 16) обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.
В обоснование утвержденного перечня участков, запрещенных для купания, Правительством города предоставлена информация районных Департаментов о местах, запрещенных для купания населения. Вместе с тем, не предоставлены достаточные и надлежащие доказательства, обосновывающие необходимость введения данных ограничений.
В частности, такими доказательствами могли бы быть акты обследования прибрежной полосы Черного моря, в том числе выполненные уполномоченными государственными контролирующим органами (МЧС, Роспотребнадзора), топографические материалы, договоры водопользования и т.д., относительно определения нахождения фарватера судоходства - соответствующая информация Государственной территориальной инспекции по маломерным судам, Управления транспорта и др.).
Так, в отношении участка от западной границы спортивного клуба ЧФ до границы пляжа "Мыс Хрустальный", причина для запрета купания на котором обозначена как "культурно-исторический центр и фарватер судоходства" должны быть предоставлены документы, подтверждающие расположение в пределах соответствующей акватории и прибрежной полосы объектов культурного наследия, режим охраны которых предполагает необходимость запрета купания, а также документы, подтверждающие прохождение фарватера в непосредственной близости от прибрежной зоны.
Предоставленное Правительством схематичное изображение береговой линии не позволяет с достаточной степенью определенности подтвердить факт отнесения участков в категории обвалоопасных и оползневых.
Оценивая представленные доказательства по делу, следует признать факты расхождения формулировок обоснования запрета для купания в предоставленной Правительством информации районных Департаментов и в перечне к оспариваемому нормативному правовому акту.
Так, в информации Департамента Гагаринского района (п. 8) запрет купания на "дикой Омеге от пансионата летчиков до военного госпиталя КЧФ" обоснован не обследованием акватории на наличие взрывоопасных предметов и химических веществ, а в Перечне, утвержденном Правительством (п. 23) запрет на данном участке обоснован не обследованным и непригодным для купания берегом.
Аналогично по участку от восточной границы пляжа "Аквамарин" до западной границы Севастопольского кадетского училища. В информации районного Департамента (п. 12) - не обследование акватории на наличие взрывоопасных предметов и химических веществ, а в Перечне Правительства (п. 27) - обвалоопасный участок.
Касательно доводов заявителя о том, что запрет на купание может касаться только водных объектов, а не участков суши, являются обоснованными лишь в части.
Так, из содержания ч. ч. 6 - 8 ст. 6, п. 6 ст. 25 и других норм Водного кодекса Российской Федерации следует, что правовой режим использования водного объекта касается не только его акватории, но и непосредственно прилегающих к нему участков суши (береговой полосы). Запрет на использование отдельных участков акватории Черного моря для купания в пределах города Севастополя может быть установлен только применительно к соответствующим участкам его береговой полосы.
Однако оспариваемое постановление в соответствующей части не отвечает требованиям юридической техники.
В частности, ни в одном из его положений не поименован водный объект, в отношении которого устанавливаются ограничения (Черное море), а наименования многих участков вообще не позволяют сделать вывод об их принадлежности к водным объектам, например "садовое товарищество "Пилот" (Гагаринский район), участок от северной границы коттеджного поселка "Вилла Росса" до южной границы ООО "Любоморье" (Нахимовский район).
Указанные нарушения юридической техники не позволяют с достаточной степенью определенности установить пространственные границы и сущность запретов, содержащихся в оспариваемом постановлении.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (Постановлениях от 25.04.1995 № 3-11, от 15.07.1999 № 11-11, от 11.11.2003 № 16-11 и от 21.01.2010 № 1-П), правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Касательно доводов заявителя о том, что полномочиями по установлению запретов на использование водных объектов в городе Севастополе обладают органы местного самоуправления не соответствуют действующему законодательству.
Согласно ч 2. ст. 41 Водного кодекса Российской Федерации приостановление водопользования в случаях, предусмотренных КоАП Российской Федерации, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.
В силу ч. 3 ст. 41 Водного кодекса Российской Федерации ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.
В силу ч. 3 ст. 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в городе Севастополе" предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
В соответствии с Законом города Севастополя от 30.12.2014 № 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе" органы местного самоуправления города Севастополя не наделены полномочиями по установлению ограничений на использование водных объектов, следовательно, эти полномочия принадлежат Правительству Севастополя.
Доводы представителя Правительства Севастополя о том, что заявителем не доказано, что все 49 участков, указанные в утвержденном оспариваемым актом перечне Постановления права заявителя не нарушают, суд считает не заслуживающими внимания, поскольку заявитель имеет право воспользоваться любым из участков, указанных в перечне.
Ссылка Правительства на оперативную информацию о работе на водных объектах, представленную ГКУ ЦГЗ г. Севастополя как на доказательство обоснования принятия оспариваемого нормативного правового акта несостоятельна ввиду нарушения принципа относимости доказательств.
В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано: установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного, следует признать, что заявление ФИО2 о признании недействующим Постановления Правительства города Севастополя № 619-ПП от 13.07.2015 с приложением Перечня участков, запрещенных для купания, на водных объектах в городе Севастополе, подлежит удовлетворению, поскольку судом достоверно установлено, что оспариваемое Постановление не соответствует нормативному правовому акту высшей юридической силы - Водному кодексу Российской Федерации и нарушает права и свободы заявителя, гарантируемых статьей 6 Водного кодекса Российской Федерации на использование водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд.
Поскольку, суд пришел к выводу об обоснованности заявления, выполнению подлежат требования положений статьи 253 ГПК РФ относительно времени признания акта недействующим и его обнародования.
Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда не повлек последствий для граждан и организаций, доказательства его реализации не добыты, суд считает возможным признать его недействующим с момента его принятия, а вступившее в законную силу решение о признании этого акта недействующим должно быть обнародовано на официальном сайте Правительства Севастополя.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 251 - 253 ГПК РФ, ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление ФИО2 удовлетворить.
Признать Постановление Правительства Севастополя от 13 июля 2015 года № 619-ПП и Перечень участков, запрещенных для купания на водных объектах в г. Севастополе противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия.
Решение суда подлежит обнародованию на официальном сайте Правительства Севастополя после его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца, с момента его изготовления в окончательной форме.

Судья Севастопольского городского суда
ДУДКИНА Т.Н.

Решение изготовлено в окончательной форме 25.08.2015 года.


------------------------------------------------------------------